«Реализация частно-государственного партнёрства
в процессе оказания муниципальных услуг»
Канцеров Рашид Александрович
Директор Института экономики и управления Северо-Кавказской государственной гуманитарно-технологической академии, кандидат экономических наук, профессор.
В последние десятилетия в большинстве стран мира решение проблем социально-экономического развития ассоциируется с поиском новых форм и методов публичного управления и регулирования, значительными сдвигами в направлении либерализации хозяйства, децентрализации и приватизации. Одновременно уроки мирового экономического и финансового кризиса вызвали настоятельную необходимость переосмысления роли государства и форм его взаимодействия с бизнесом в сфере оказания публичных услуг на основе согласованной работы в общих интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. В поиске баланса интересов, необходимого для реализации общественно значимых проектов и программ, одним из вариантов таких взаимоотношений является государственно- частное партнерство.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) (с англ. - «public-private partnership» (РРР)) — это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение[1].
Государственно-частное партнерство характеризуется также в качестве принципа и правовой формы взаимодействия государства и бизнеса . Правовая форма осуществления государственно-частного партнерства должна в идеале отвечать двум основным требованиям: а) обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность и б) реализовать основную цель проекта, а именно развить ту сферу, которая стратегически важна для государства[2].
В России отсутствует опыт организации деятельности ГЧП. У многих европейских стран партнерство имеет долгую историю зарождения и развития (например, во Франции такого рода закон существует со времен Наполеона). Это позволило им провести работу над ошибками и отрегулировать деятельность ГЧП. Помимо этого, западные страны являются местом зарождения рыночной экономики, из которой и вышел частный сектор. Поэтому в этих странах бизнес находится на качественно высоком уровне, что говорит о грамотности и высокой эффективности организации деятельности.[3] Однако утверждать, что в России совсем не развито ГЧП, тоже неверно. Для иллюстрации реализации проектов ГЧП можно привести следующие примеры проектов:
1) реконструкция, строительство и эксплуатация аэропорта «Пулково» (Газпромбанк, Vienna International airport , УК «Лидер»);
2) создание Богучанского энергоматаллургического объединения(ВЭБ, Русал, РусГидро);
3) формирование в Республике Саха (Якутия) нового диверсифицированного промышленного района на базе объектов гидроэнергетики (правительство Республики Саха (Якутия), «РусГидро», «Алроса», «Атомредметзолото», Корпорация развития Южной Якутии);
4) «Москва-Сити» и т.д
Так же за последние годы государством создан ряд предпосылок развития государственно-частного партнерства в экономике. Так, усиливается обратная связь бизнеса и власти в рамках системы консультаций на уровне предпринимательских организаций. Функционирует совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, созданы различные экспертные советы при отраслевых министерствах и ведомствах, учреждены экспертные советы в Государственной Думе. На сегодняшний день в Совете Федерации представлены бизнес-организации, Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, "Деловая Россия", "Опора России", действуют трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на федеральном, региональном и местном уровнях.
Однако в рассматриваемой сфере сложился и ряд проблем:
1) отсутствует стратегия поэтапного введения и использования моделей государственно-частного партнерства;
2) несовершенство российского законодательства, в том числе:
а) недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и бизнес-структур, за исключением соглашений о социальном партнерстве, не позволяет четко определять содержание и сферы их применения. Это затрудняет разграничение отдельных видов соглашений как между собой (что не позволяет сформировать их эффективное правовое регулирование), так и с соглашениями, запрещенными антимонопольным законодательством;
б) договоры и соглашения о партнерстве органов публичной власти с бизнес-структурами в публично-правовой сфере (о сотрудничестве в сфере строительства и др., о передаче отдельных государственных (муниципальных) полномочий и т.д.) законодательством не предусмотрены;
в) отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера;
г) отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяет определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств.
Для решения сложившихся проблем необходимы[4]:
1) четкое определение сферы государственно-частного партнерства и целей, которые оно преследует в рамках реализации проектов;
2) разработка научно-методологических основ государственно- частного партнерства, включая систему научных понятий и принципов, определение места государственно-частного партнерства в системе публичных и экономических институтов; формирование типологии договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве;
3) создание законодательной основы государственно-частного партнерства путём разработки концепции (включающей цели, задачи и принципы создания ГЧП; этапы их развертывания, организационную структуру и систему управления; механизм и инструменты; перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять; федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения) и проекта федерального закона о государственно-частном партнерстве;
4) регламентация административных процедур, необходимых для осуществления государственно-частного партнерства;
5) активное участие бизнес-структур в подготовке предложений, реализация которых возможна на условиях государственно-частных партнерств, а также налаживание с органами публичной власти системы информационного обмена аналитическими, прогнозными и иными материалами (информацией).
6) тщательное изучение специалистами и служащими органов власти опыта зарубежных стран по практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства, в первую очередь опыта Европейского союза, в странах которого данный вид партнерства служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.
Несмотря на наличие органических препятствий для применения технологий совершенствования процессов, государственные организации заимствуют для использования в своей деятельности отдельные методы, разработанные частным сектором. Так, для осуществления своей деятельности государственные организации могут привлекать ресурсы из внешней среды или использовать технологию аутсорсинга.
Внедрение в российскую практику аутсорсинга может существенно повлиять на формы государственно-частного партнерства, поскольку может произойти передача субъектам предпринимательской деятельности прав на оказание различного рода публичных услуг: государственных социальных, негосударственных социальных и др.[5]
Однако передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам не означает, что такого рода структуры приобретают качества органов исполнительной власти. Выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг, как критерий для включения в систему органов исполнительной власти негосударственных структур неприемлем. Ибо такого рода структуры не приобретают статус государственного органа, властные полномочия, и персонал такого рода структур, предоставляющий государственные услуги, не приобретает статус государственных служащих. Передаются не сами государственные функции, а полномочия органа исполнительной власти по их выполнению. Признание негосударственных структур или государственных учреждений, организаций, которым передаются функции оказания государственных услуг, органами исполнительной власти в широком смысле обернулось бы тяжелыми отрицательными последствиями для системы исполнительной власти. «Квази-органы» исполнительной власти деформировали бы государственный исполнительный аппарат.
В литературе по менеджменту выделяется множество определений аутсорсинга. Аутсорсинг – это широкое понятие, объединяющее различные формы взаимовыгодного сотрудничества[6]:
· использование услуг специализированных организаций для решения внутренних проблем компании;
· отказ от собственного процесса и приобретение услуг по реализации этого процесса у другой организации;
· вынесение отдельных видов деятельности в регионы с более дешевой рабочей силой;
· подрядные работы (например, в строительстве);
· кооперация специализированных производств;
· передача контракта на «сторону»;
Таким образом, аутсорсинг может принимать множество различных форм. Анализируя определения аутсорсинга, встречающиеся в различных исследованиях, можно выделить ряд общих характеристик данного явления. Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:
· договорная природа отношений аутсорсинга: аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора[7];
· единичная покупка какого-либо товара или услуги не будет являться аутсорсингом, аутсорсинг – это, прежде всего, постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;
· передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации осуществляется на длительный срок[8];
· аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации;
· каждая ситуация с использованием аутсорсинга предполагает индивидуальное решение, отраженное в договоре между сторонами;
· аутсорсинг осуществляется с целью более полного соответствия требованиям внешней среды: аутсорсинг выступает инструментом, позволяющим распределять внутренние и внешние ресурсы для достижения целей и задач организации[9].
Появление концепции аутсорсинга обусловлено развитием принципов, заложенных в идее разделения труда. Очевидно, что ни одна компания не обладает полным набором внутренних возможностей и ресурсов для продвижения по всем направлениям своей деятельности. Внутренние ресурсы организации могут терять свою конкурентоспособность, имеют место ограниченные финансовые возможности, в организации могут отсутствовать необходимые компетенции для достижения поставленных целей[10]. Обострение конкуренции на рынке вынуждает компании искать новые формы совершенствования управления с целью уменьшения издержек, сокращения избыточных видов деятельности, повышения производительности труда. Поэтому организация начинает привлекать ресурсы из внешней среды: результаты выполнения отдельных видов работ покупаются у сторонних организаций в качестве услуг. Аутсорсинг помогает организациям решить проблемы функционирования, в частности, сократить издержки, увеличить приспособляемость к условиям внешней среды, улучшить качество продукции и услуг. В настоящее время существует тенденция широкого применения аутсорсинга во многих отраслях и секторах экономики, а сам аутсорсинг является одним из наиболее динамично развивающихся видов деятельности[11].
Применительно к муниципальному управлению аутсорсинг административно-управленческих процессов - это выведение функций и предоставляемых услуг органов местного самоуправления за рамки их полномочий и передача данных функций и услуг на конкурсных условиях в частный сектор.
Основная роль аутсорсинга в муниципальном управлении заключается в следующем:
1) повышение качества муниципальных услуг и эффективности административно-управленческих процессов;
2) управление зданиями и сооружениями органов власти;
3) организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет;
4) контроль издержек публичной деятельности и экономия бюджетных средств;
5) фокусировка
внимания органов исполнительной власти на основной деятельности.
В рамках Административной реформы исполнительной власти, проводимой в Российской Федерации, которая подразумевает «разгосударствление» и «коммерциализацию» органов публичного управления, внедрения в их деятельность принципов состязательности и системы оценок по результатам, как никогда открывает возможности для рыночных структур взять в руки публичные функции.
Использование системы аутсорсинга позволит в кратчайшие сроки оптимизировать процесс предоставления муниципальных услуг, поднять уровень удовлетворенности граждан, упразднить фиктивные и излишние услуги, обеспечить экономию средств местного бюджета на оказание услуг, создать условия для конкуренции, который будет являться движущей силой развития и усовершенствования предоставления услуг.
Эффективность методов аутсорсинга является наиболее правильным решением повышения результативности и эффективности предоставления муниципальных услуг. Передача исполнения части функций будет способствовать развитию частного бизнеса, концентрации деятельности органов местного самоуправления на приоритетных направлениях работы — координация и контроль. Учитывая успешный опыт проведения проектов по аутсорсингу, можно говорить о нем как одном из успешных способов осуществления муниципальных функций по предоставлению муниципальных услуг.
Список использованной литературы:
1) Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента: Учеб. Пособие. – М.: ИНФРА – М, 2006. С. 21
2) Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ. соч. С. 56.
3) Белицкая А.В. Правовое определение государственно-частного партнерства // законодательство. 2009. N 8. С. 42.
4) Календжян С.О. Аутсорсинг и делегирование полномочий в деятельности компаний. Диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. – М.: ПроСофт-М, 2005. С. 7.
5) Лысихина О.И. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере // Транспортное право. 2007. N 4.
6) Михайлов Д.М. Аутсорсинг. Новая система организации бизнеса: учебное пособие. – М.: КНОРУС, 2006. С. 42.
7) Михайлов Д.М. Указ. соч. С. 13.
8) Спарроу Э. Успешный IT-аутсорсинг / Пер. с англ. – М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.
9) Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N10.
10) Хатаева М.А., Цирин A.M. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы/ГЖурнал российского права", 2008, № 10
11) Шатилова А.Б., Никитин А.С. GR для эффективного бизнеса / А.Б.Шатилов, А.С.Никитин – М. : ФОРУМ, 2011. С. 128
[1] Белицкая А.В. Правовое определение государственно-частного партнерства // законодательство. 2009. N 8. С. 42.
[2] Лысихина О.И. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере // Транспортное право. 2007. N 4.
[3] Шатилова А.Б., Никитин А.С. GR для эффективного бизнеса / А.Б.Шатилов, А.С.Никитин – М. : ФОРУМ, 2011. С. 128
[4] Хатаева М.А., Цирин A.M. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы/ГЖурнал российского права", 2008, № 10
[5] Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N10.
[6] Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента: Учеб. Пособие. – М.: ИНФРА – М, 2006. С. 21
[7] Спарроу Э. Успешный IT-аутсорсинг / Пер. с англ. – М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.
[8] Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ. соч. С. 56.
[9] Михайлов Д.М. Указ. соч. С. 13.
[10] Михайлов Д.М. Аутсорсинг. Новая система организации бизнеса: учебное пособие. – М.: КНОРУС, 2006. С. 42.
[11] Календжян С.О. Аутсорсинг и делегирование полномочий в деятельности компаний. Диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. – М.: ПроСофт-М, 2005. С. 7.
